Durante la década de los 80s, el sector de
agua potable y saneamiento estaba dominado por los servicios de abastecimiento
de agua estatales. La inclusión de los operadores privados se inició en 1988. En
la actualidad seis regiones cuentan con servicios sanitarios completamente
privatizados y ocho regiones con servicios sanitarios concesionados. Es así como al año 2014, 95,5% de los clientes
son atendidos por empresas privadas (Figura 1).
Fuente SISS (2013)
Figura 1: Sector Sanitario
Chileno
La cobertura de abastecimiento de agua en
zonas urbanas en 1997 era de 99,3%, a través de operadores propiedad del estado
(ver Figura 2). Además, el 91,6% de la población urbana tenía acceso a la
colección de alcantarillado y se trataba sólo el 16,7% de las aguas residuales.
El principal problema del sector a fines de los 80s era el déficit de
inversión. En ese entonces, las empresas estatales invertían alrededor de US$
150 millones anuales. Sin embargo, se estimaba que la inversión que se requería
para el período 1995 – 2000 era de aproximadamente US$ 2.400 millones. De este
requerimiento, un 63% debía destinarse a tratamiento y disposición de aguas
servidas y el saldo a inversiones para cubrir el déficit de agua potable y
alcantarillado.
Fuente SISS (2013)
Figura 2: Crecimiento y
Evolución Sector Sanitario Chileno
El marco legal
sobre el cual se basa la operación de las empresas sanitarias data de 1988. Las
principales características de este son:
- Separación el rol del regulador del rol de proveedor del servicio;
- Establecimiento de reglas claras, transparentes y comunes para todos los operadores, independiente de si son municipales, concesionados o privatizados;
- Fijación de tarifas eficientes que permiten el autofinanciamiento de los operadores;
- Establecimiento de un subsidio estatal a familias de menores ingresos, que asegura la accesibilidad al servicio; y
·
El derecho a los operadores a cortar
el servicio en caso de morosidad.
El Decreto
1199-2005 del Ministerio de Obras Públicas establece el reglamento de las
concesiones sanitarias de producción y distribución de agua potable y de
recolección y disposición de aguas servidas y de las normas sobre calidad de
atención a los usuarios de estos servicios. La Concesión consiste en un derecho
exclusivo entregado a un operador para el otorgamiento de los servicios
sanitarios en un área urbana determinada.
El titular de la concesión está sujeto a una serie de obligaciones:
·
Entrega un servicio en forma
continua y de calidad;
- Sujeto al régimen tarifario; y
- Ejecución de un plan de inversiones.
- El plan de inversiones establece los requerimientos de inversión para hacer frente a los aumentos de demanda, asegurando la continuidad y calidad del servicio.
- Otorgamiento de concesiones,
- Fiscalización del cumplimiento del plan de desarrollo establecido por el operador,
- Fijación de tarifas eficientes que aseguran el autofinanciamiento, y la
- Fiscalización de la continuidad y la calidad del servicio[1].
La SISS aplica multas a los operados por los siguientes conceptos:
·
Deficiencias calidad, continuidad servicios;
·
Cobros indebidos;
·
Daños redes;
·
Infracciones que ponen en peligro salud población;
·
No cumplimiento ley concesiones;
·
No cumplimiento plan de desarrollo;
·
Entrega de información incompleta, falsa o manifiestamente errónea.
En el caso de incumplimientos reiterados la
SISS puede decretar la caducidad de la concesión. Al caducarse la concesión, se
origina la toma de posesión de la administración de estos activos por parte de
la SISS, la que nombra un administrador provisional y se re-licita la concesión
de manera que una empresa nueva se haga cargo de la distribución de agua y
servicios.
Los objetivos del modelo tarifario chileno son:
- · Financiar los costos de operación, mantenimiento, y las necesidades de inversión y reposición del operador;
- Financiar un margen de explotación del negocio consistente con el costo alternativo del capital para los operados privados;
- Incentivar ganancias de eficiencia en la provisión del servicio sanitario; y
- Lograr que las ganancias de eficiencia se traduzcan en menores tarifas para los clientes.
- Proveer una señal de precios adecuada para el uso racional del recurso
Los niveles de
tarifas para cada concesionaria se determinan
cada 5 años. Las tarifas se fijan
en base a la solución de Coase de tarifas múltiples o en dos partes. Es así como la tarifa (t) se descompone en
una tarifa fija y una variable (t) (Figura 3).
La tarifa variable se fija de manera de lograr un óptimo de Pareto;
formalmente, la tarifa variable se fija de manera de igualar el valor que asignan los
consumidores a la última unidad consumida (valoración marginal) con el costo de
producir dicha unidad (costo marginal). Sin embargo, como se
desprende de la Figura 3, este nivel de tarifa no cubre los costos medios
totales, por lo que la empresa sanitaria operaria con pérdidas. Por ende, se establece una tarifa fija de
manera de cubrir los costos medios de largo palazo, satisfaciendo el objetivo
de financiar un margen de explotación del negocio
consistente con el costo alternativo del capital para los operados privados. La tarifa fija corresponde a la diferencia
entre la tarifa (t) y la tarifa variable (t).
Elaboración Propia
Figura 3: Fijación de
tarifas para los operadores de servicios sanitarios
El esquema tarifario busca simular un
mercado competitivo, con una libre entrada de competidores al mercado. El
objetivo final de la aplicación de este concepto es llegar a costos eficientes de
los operadores del servicio sanitario. Esto se logra al fijar las tarifas para
una empresa modelo. En el DFL N°70,
artículo 8, que es la base para estimar lo costos involucrados en la
determinación de las fórmulas tarifarias, se define una empresa modelo del
sector sanitario como una empresa prestadora de servicios sanitarios diseñada
con el objeto de proporcionar en forma eficiente los servicios sanitarios
requeridos por la población, considerando la normativa y reglamentación vigente
y las restricciones geográficas, demográficas y tecnológicas en las cuales
deberá enmarcar su operación. Esta empresa
modelo corresponde a una empresa sin activos, que debe realizar las inversiones
necesarias para prestar su servicio, y elabora un plan de desarrollo de
inversiones. Como las tarifas eficientes
cubren los costos de corto plazo, no se generan los incentivos para que el
operador realice las inversiones para asegurar la continuidad del servicio y hacer
frente a los aumentos de demanda.
El
plan de desarrollo establece un programa de inversión óptima que asegura que el
operador se adapte a su tamaño óptimo; esto sería equivalente a que se fijaran
las tarifas para cubrir los costos marginales de largo plazo. Dado que la empresa real enfrenta un
escenario de precios predeterminados por un periodo de 5 años, tiene incentivos
para ser eficientes, dado que obtiene las rentas por sobre lo que habría
obtenido el modelo de empresa eficiente.
A partir de la empresa modelo, se realiza
el cálculo de tarifas para el siguiente quinquenio (ver Figura 4), en base al
cálculo del costo incremental de la empresa modelo. El costo incremental de desarrollo es aquel
valor equivalente a un precio unitario constante que, aplicado a la demanda
incremental proyectada, genera los ingresos requeridos para cubrir los costos
incrementales de explotación eficiente y de inversión de un proyecto de
expansión optimizado del operador (artículo 4, DFL Nº70 MOP). Luego de calcular las tarifas eficientes, se
compara la recaudación con los costos totales de largo plazo. En el caso que las tarifas no cubran estos
costos, se aplica un factor de ajuste de manera que las tarifas permitan a los
operadores autofinanciarse.
Fuente SISS (2003)
Figura 4: Etapas del proceso técnico de tarificación en base a la empresa
modelo
El procedimiento indicado anteriormente, lo
realiza la autoridad (SISS) y el operador de la sanitaria siguiendo las bases
establecidas por la SISS el año antes del vencimiento de las tarifas. Si
existen discrepancias entre las tarifas propuestas por la SISS y la empresa
sanitaria, ambas partes tienen un plazo de 30 días para presentar en lo que no
se está de acuerdo. De seguir habiendo
discrepancias entre las empresas reguladas y la SISS, se recurre a un panel de
expertos; este panel consta de tres peritos: uno elegido por la SISS, otro por
la empresa concesionada y el tercero por ambos. La decisión tomada por este
panel es definitiva y ellos determinan las tarifas finales (Figura 5).
Fuente SISS (2003)
Figura 5: Etapas del proceso de fijación de tarifas definitivas.
Al final del proceso, se establece la
tarifa fija, tarifa variable en período no-punta, tarifa variable en período
punta, tarifa variable de sobreconsumo en período punta, la tarifa variable por
el servicio de alcantarillado y la tarifa variable de saneamiento. En los meses
de verano, en los cuales sube la demanda de agua, se establece una tarifa
variable por el sobreconsumo. El sobreconsumo se define como el volumen de agua
(m3) consumidos por sobre el promedio de los consumos mensuales
entre abril y noviembre de cada año. Las
tarifas variables en período punta y de sobreconsumo en período punta se fijan
con el objetivo que el consumidor internalice los mayores costos asociados a la
provisión del servicio durante el período estival. Dichas tarifas están basadas en el esquema de
tarificación peak load pricing. Esta distinción en las tarifas es eficiente
desde la óptica de la asignación de recursos, en la medida en que las demandas
en los períodos de alta tiendan a financiar los requerimientos de capacidad.
Como se señaló anteriormente, el operador
del servicio sanitario debe garantizar la continuidad y la calidad de los
servicios. Sin embargo, el Artículo 35°
del DFL 382 del Ministerio de Obras Públicas establece que la continuidad y la
calidad de los servicios sólo podrán ser afectadas por causa de fuerza
mayor. En el evento de que la falta de
provisión de agua se debiera a fuerza mayor, y los operadores se ven obligados
a suscribir contratos de provisión de la misma, se establecerán nuevas tarifas
que incorporen el efecto de este mayor costo. Las nuevas tarifas regirán
mientras no se supere la fuerza mayor.
[1] El Ministerio de Salud se preocupa de
vigilar la calidad del agua en los servicios sanitarios que no están bajo la
jurisdicción de la SISS y también oficializa las normas de calidad de las
aguas.
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